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正确理解香港“直辖於中央人民政府”/顾敏康

2020-04-22 04:23:55大公报
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  本月20日,香港大律师公会就基本法第22条发声明,表示港澳办与中联办(下文称两办)“理应受基本法第22(1)条下不应干涉香港特区自行治理的事务的原则约束”,称基本法没有任何条文给予两办对香港自行治理的事务行使监督权。声明提到,如上述监督权就是两办有权干预香港自行治理的事务,而非仅限於观察及向中央政府汇报,两办角色将有违基本法第11条、第12条及第22条的规定。

  大律师公会是香港法律专业人士团体之一,在一般人眼裏是法律权威,因此在发表上述法律意见时更应慎重小心。

  首先,大律师公会认为两办理应受基本法第22(1)条规管,这是对该条文的错误理解。大律师公会的依据是,特区政府与中联办近日的评论,明显有违特区政府在2007年及2018年的表述。公会指出,特区政府在2007年一份提交立法会的文件中,确认中联办是根据基本法第22(3)条设立的中央政府机构;政制及内地事务局局长在2018年确认,中联办人员须按照基本法第22(1)条遵守香港特区的法律。大律师公会理应在“一国两制”方针下正确理解两办与特区政府之间的关係。同时也不能理所当然认为特区政府在2007年及2018年的表述一定是正确的。如果大律师公会一定要盲目选择特区政府的表述,那麼,也应该选择特首林郑月娥昨日代表政府表达的立场:特区政府官员和相关办事处之前对於基本法的认识未必很透彻。中联办是“合宪合法合理”代表中央人民政府行事。

  其实,两办均在基本法制定之前存在,是基本法第12条的必定之意。两办角色与第22条中央人民政府所属各部门完全不同。如果基本法第22条第一款的本意是要涵盖两办,那就显得非常不符合法律逻辑。更有一个佐证是基本法第13条第二款的规定:“中华人民共和国外交部在香港设立机构处理外交事务”。显然,外交部也是中央人民政府所属各部门之一,但又不在基本法第22条规限之内。之所以有第13条第二款之规定,因为基本法制定者预期外交部驻港特派员公署於香港回归祖国后成立。

  有管治权就有监督权

  其次,大律师公会认为基本法没有任何条文给予两办对香港自行治理的事务行使监督权。大律师公会如此说,可能是对基本法秒速赛车不够。不妨先说说监督权来源。众所周知,监督权来源於管治权。且不说《中华人民共和国宪法》规定的中央政府对香港管治权,光看饶戈平教授梳理的基本法条文,就知道中央政府对香港监督权的存在。(1)制订基本法、规定在香港实行的制度(序言);(2)对行政长官和特区主要官员的任命权(第45条);(3)治理与香港有关的外交事务的权力(第13条);(4)治理与香港有关的防务的权力(第14条);(5)对基本法的解释权(第158条);(6)对基本法的修改权(第159条);(7)对香港政治体制进展的主导权(附件一、附件二);(8)对香港立法会所定法律的备案审查权(第17条);(9)命令香港实施全国性法律的权力(第18条);(10)对香港特区追加授权的权力(第20条);(11)宣布香港进入战争状态或紧急状态的权力(第18条);(12)就有关事务对特区政府发出指令的权力(第48条)等等。

  基本法第12条规定了香港是一个享有高度自治权的地方行政区域,直辖於中央人民政府。“直辖”就是直接管辖和管治,也就是说,香港的高度自治权运行不能脱离中央政府的监督。可以想像,如果没有两办的存在,中央对香港的管治权和监督权就会成为一句空话。此次争议,也正好给了中央政府一个机会澄清基本法第12条“直辖中央人民政府”的意思、安排和制度。

  第三,大律师公会认为两办即使有监督权,也“仅限於观察及向中央政府汇报”,否则便是干预香港自行治理的事务和违反基本法。看来,大律师公会对“监督权”和“干预”的理解不够深刻。监督权显然不能“仅限於观察及向中央政府汇报”,应该还包括发表意见和指出错误。“干预”二字其实是个中性词,大家也不必对其过於敏感。心理学上有个专有名词叫“心理干预”,主要指在心理学理论指导下有计劃、按步骤地对一定对象的心理活动、个性特征或心理问题施加影响,使之发生朝向预期目标变化的过程。有管治权的机构行使监督权,必须时就可以过问,目的是要求被监督者纠正错误。相反,对於反对派认为两办不能责备郭荣铿,却接受甚至邀请西方国家无理干涉香港之事,这才是真正应该发表声明予以责备的。

  全国港澳研究会理事、香港法学交流基金会高级顾问

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